据财政部消息，2021年1-4月全国累计发行新增地方政府债券3399亿元，其中专项债券2320亿元，主要用于市政基础设施、公立医院等在建公益性项目建设。

　　财政部表示，下一步财政部将及时出台专项债券用途调整工作指引，进一步细化明确调整的程序、范围、时限；研究出台地方政府专项债券项目资金绩效管理办法，加强专项债券项目绩效管理；进一步做好信息公开，切实发挥专项债券资金使用效益。

　　专项债项目的绩效管理

　　对于专项债券项目资金绩效管理办法，财政部官员此前已透露相关信息。财政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾去年12月表示，针对专项债存在的问题，亟需加快建立债券项目资金绩效管理机制，包括建立绩效评价体系、做好绩效评价结果应用、实现管理体系一体化等。“财政部正在研究制定绩效管理办法。”他当时透露。

　　地方上，山东省已印发《山东省政府专项债券项目绩效管理暂行办法》，该办法将于2021年1月1日起施行。当地媒体报道称，该办法填补了政府专项债券绩效管理领域的制度空缺，属全国首创。

　　该办法主要有以下几个内容：

　　一是明确职责分工。按照“资金跟着项目走”原则，各级财政部门负责牵头组织本区域内政府专项债券项目绩效管理工作，政府专项债券项目主管部门、项目实施单位作为项目绩效管理的责任主体，具体负责本部门及所属单位全过程预算绩效管理。

　　二是突出债券项目“三性”。办法按照政府专项债券项目“公益性、资本性、收益性”三个基本属性，要求在设定绩效目标时必须细化量化，重点突出项目偿债能力、风险管理、偿债资金来源。

　　三是涵盖绩效管理全过程。办法涵盖事前绩效评估管理、绩效目标管理，事中绩效运行监控管理，事后绩效评价管理和绩效结果应用管理等环节，对政府专项债券项目全流程绩效管理进行了规范。

　　山东办法还提出，山东省财政厅将各地政府专项债券项目绩效管理与政府专项债券额度管理挂钩，作为核定各地政府债券额度的重要参考依据。对政府专项债券项目绩效评价结果为良好以上地区适当增加政府专项债券额度，对效果一般或差的地区要压减政府专项债券额度。

　　“债务绩效管理本质上讲就是为什么要发债、发多少债、怎么管、怎么用、发挥什么作用的问题。在专项债领域，就是如何通过绩效管理提升每一个项目的质量，最终让每个项目发挥应有的作用。”上海财经大学公共绩效研究院副院长刘国永表示。

　　此前财政部预算司相关负责人表示，地方政府专项债券项目绩效管理既要遵循一般项目绩效管理的基本原则，又要立足自身特点，重点应关注代际公平和偿债风险，其中主要包括四个关键指标：

　　一是偿债来源。确保专项债券项目具有稳定可靠的项目收益，保证偿债来源的真实有效。

　　二是融资与项目收益平衡。一方面要坚持总量平衡，确保融资规模与项目全生命周期预期收益相匹配；另一方面要保持结构平衡，确保专项债券期限与项目期限相匹配，防范期限错配风险。

　　三是成本。债券资金使用具有有偿性，不同于一般财政资金，它涉及资金的“借、用、管、还”全流程，更需关注成本和融资必要性。

　　四是支出属性。发行债券举借债务是对未来财力的透支，必须是能够产生代际效益的公益性资本支出，不能是当期消耗的经常性支出，防止寅吃卯粮，损害代际公平。

　　用途如何调整？

　　用途调整方面，去年7月财政部印发《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》提出，赋予地方一定的自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途，优先用于党中央、国务院明确的“两新一重”、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目。记者了解到，近年专项债项目申报中，一些项目申报时考虑不足，实施中可能遇到环保、用地、规划等方面不符合相关要求的情况，短期内无法动工，导致资金趴在账上，因此应允许地方调整专项债用途。

　　当前地方债用途调整主要是基于：根据各省审计工作报告，部分省份存在债券资金使用不规范的问题。通过规范调整地方债用途，有助于避免债券资金闲置浪费，并尽早发挥债券资金效益，更好地贯彻“资金跟着项目走的原则”。

　　比如，由于项目实施过程中可能会有规划上的调整，或为加快新增债券项目预算执行进度、提高债券资金使用效率等，原计划的一批项目之间可能会发生金额的重新调配。例如，“19海南债19”原用于12个项目，合计金额19.1亿元，调整后债券资金仍用于此批项目，且金额总额不变，但部分项目使用金额的增加对应了部分项目使用金额的减少。

　　再如，项目个数的“多合一”或“一拆多”。如“20黑龙江债06”原用于尚智新经济物流产业园市政基础设施项目，调整后用于双鸭山市岭东区医养结合综合康复中心养老护理楼等7个项目。

　　中泰证券首席固收分析师周岳表示，地方债特别是专项债，具有存量规模高、项目管理复杂和收益自平衡难度大等特点，因此部分地方债存在调整或变更用途的必要性。

　　（工行网站特约作者：杨志锦）

　　文章来源：21世纪经济报道