日前，自然资源部发布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（后简称“《通知》”），决定在北京市，天津市，河北省唐山市、廊坊市，上海市，江苏省南京市、无锡市、常州市、苏州市等43个城市开展低效用地再开发试点，试点期限原则上为4年。

　　《通知》以国土空间规划为统领，以政策创新为支撑，推动各类低效用地再开发，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

　　国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所国土经济室主任黄征学向21世纪经济报道记者表示，开展低效用地再开发试点，是落实推进超大特大城市城中村改造的重要举措和抓手，在改善城市空间结构、功能结构、生态结构，提升城市品质，促进土地节约集约利用，以及推进耕地保护等方面发挥重要作用。

　　重点改造城中村和低效工业用地

　　长期以来，我国一些城镇和乡村地区，包括城中村、老旧厂区，普遍存在存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题。

　　今年4月，中共中央政治局会议作出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的决策部署。7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）。

　　作为《指导意见》的配套文件，《通知》以城中村和低效工业用地改造为重点，坚持把盘活的城乡空间资源更多地用于民生所需和实体经济发展，补齐基础设施和公共服务设施短板，改善城乡人居环境，保障产业项目落地和转型升级。

　　重庆大学管理科学与房地产学院副院长周滔向21世纪经济报道记者表示，通过盘活城中村和低效工业用地，通过功能置换或者功能导入，一方面可以提升城市的承载能力，改善城市特别是老城区的公共服务质量，提升周边居民的生活便利度，另一方面有利于城市的产业升级和产业转型，盘活的土地可以承载经济密度更大的产业。

　　实际上，相关工作之前就已展开。自然资源部自然资源开发利用司主要负责人介绍，原国土资源部在支持广东、江苏、浙江等地开展低效用地再开发的基础上，于2016年印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，从规划引领、土地保障、历史遗留问题处理等方面给予政策激励，在全国层面推动城镇低效用地再开发。

　　从实施情况看，东部地区率先实施低效用地再开发，积累了一定的经验。随着低效用地再开发工作深入推进，社会效益好、改造难度小的项目逐步消化，原有政策红利逐步减弱，面临规划难统筹、资金难筹措、收益分配难协调、历史遗留问题难处理等问题。

　　该负责人表示，开展低效用地再开发试点，有利于探索创新盘活利用存量土地的政策机制，有利于推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，大幅提高利用存量用地的比重，明显降低单位 GDP地耗，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

　　破解低效用地再开发难题

　　《通知》包括总体要求、主要任务、组织实施3部分。围绕盘活利用存量用地，聚焦低效用地再开发，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障4个方面探索创新政策举措，完善激励约束机制，健全节约集约用地制度。

　　在规划统筹方面，要强化规划统领，突出高质量发展导向，引导有序实施；在收储支撑方面，要完善收储机制，拓展收储资金渠道，完善征收补偿办法；在政策激励方面，要探索资源资产组合供应、完善土地供应方式、优化地价政策工具、完善收益分享机制、健全存量资源转换利用机制；在基础保障方面，要严格调查认定和上图入库、做好不动产确权登记、妥善处理历史遗留用地等问题。

　　黄征学表示，与过去相比，《通知》对资源资产组合供应、土地供应方式、地价政策工具、收益分享机制等规定更加明确，相关工作又进一步，给地方提供了更多探索空间。如在土地供应方式方面，在之前“工改工”等实践的基础上，《通知》提出要探索不同用途地块混合供应，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序。

　　《通知》也规定，未纳入试点范围的超大特大城市及具备条件的城区常住人口300万以上的大城市，实施城中村改造项目可参照《通知》明确的支持意见执行。

　　黄征学谈到，一些建设用地之前因为各种原因存在手续不完善等历史遗留问题，对此《通知》提出要根据不同时期等分类标准，完善相关政策，妥善处理历史遗留用地等问题。

　　在周滔看来，有效破解存量低效用地的小散乱和再开发所需的规模化之间的矛盾也是《通知》的亮点之一。他谈到，低效用地通常散布在城市各个地方，产权混杂、规划用途与规划条件迥异，而再开发需要满足一定的规模门槛和空间连片要求，本次提出的“资源资产组合供应”“不同用途地块混合供应”等为有效破解上述矛盾创造了政策条件。

　　除此之外，周滔谈到，《通知》提出了有利于土地价值激活与变现的政策工具。在他看来，实现低效用地再开发需要发挥土地价值的内生动力，受制于资金保障、权益变现、价值转移等诸多限制，往往推进困难，本次提出了拓展收储资金渠道、完善土地供应方式、优化地价政策工具等可以破解上述难题。

　　周滔认为，低效用地再开发的市场规模取决于未来政策落地以及各地的实践效果。

　　“应将城市更新与低效用地再开发系统整合，通过城市片区更新，将本次的政策运用其间，统筹各类资金和其他资源，有效通过城市更新培育新功能、构建新形态、塑造新场景，实现规模效应。” 周滔说。

　　（工行网站特约作者：李莎）

　　文章来源：21世纪经济报道